Algunas ideas básicas sobre la colaboración publico-privada: proyectos ppp

En momentos de crisis económica, exceso de deuda pública o falta de recursos de los Estados, surge como una solución ‘milagrosa’ la idea de recurrir al sistema PPP (Colaboración Publico Privada o Public Private Partnership) para el desarrollo de proyectos o servicios que las administraciones públicas no pueden prestar a sus ciudadanos. Actualmente, los Estados del Golfo Arábigo, como consecuencia del descenso de ingresos por los bajos precios del petróleo, han decidido reconducir su tradicional sistema de desarrollo de infraestructuras mediante la inversión totalmente pública hacia un modelo que atraiga al inversor privado. Pero es importante analizar algunos conceptos básicos del funcionamiento de este modelo para comprender que esta transición de sistema no puede ser instantánea, requiere de cierta adaptación por todas las partes implicadas para asegurar su éxito.

El sistema PPP tiene como objeto esencial proveer a la sociedad de un servicio o infraestructura, pero no directamente a través de la Administración pública, sino incorporando para ello a la empresa privada con diferentes grados de implicación o participación. El proyecto se financia recurriendo a los mercados de capitales, y la empresa recupera la inversión mediante los ingresos obtenidos de los usuarios y/o de la propia Administración.

Normalmente la empresa o consorcio adjudicatario del proceso de licitación constituirá una sociedad (Special Purpose Vehicle) cuyo objeto específico será el proyecto en cuestión. Este será el inicio real de la colaboración con la Administración. Sin embargo esta situación tan aparentemente sencilla esconde detrás una dificultad grande, no sólo por el objeto de la colaboración en sí (suele darse precisamente para proyectos o servicios de gran complejidad), sino por la relación entre los diferentes agentes e interesados: Administración, empresa adjudicataria o consorcio, financieros, constructores, explotadores o mantenedores, etc.

Para establecer un marco adecuado de relaciones existen distintos medios y enfoques. Normalmente el Pliego de Condiciones de la licitación pública, que regula la selección del consorcio que asumirá la parte privada, marca ya unas pautas que abarcan prácticamente todos los aspectos necesarios, no solamente los técnicos sino también los administrativos y contractuales. Además estos pliegos están regulados por la correspondiente legislación sectorial, que en el caso de los países que se rigen por la civil law (los no sajones), serán muy detallados, y dejarán menos margen de negociación, y sin embargo en los países que siguen la common law (los sajones), permitirán mayor discusión de detalle pero prolongarán más el proceso.

La implementación de proyectos mediante el sistema de PPP tiene una serie de ventajas potenciales, la más evidente es la que indicamos al principio: la de acometer proyectos necesarios para la sociedad que por falta de financiación pública no se podían emprender. Pero hay una consecuencia clara de la utilización de este método y es que se puede optimizar el proyecto en coste, en calidad, en eficacia y en eficiencia: value for money. Que es uno de los motivos por lo que se debe considerar su empleo incluso en tiempos de bonanza de las economías públicas. El objetivo se convierte, no ya en implementar el proyecto, sino en conseguir que éste sea mejor mediante una utilización inteligente de los fondos. Para conocer si este objetivo se cumple, existen indicadores que nos permiten evaluarlo: si se aporta innovación por parte de la empresa privada en ese proyecto, si hay una adecuada gestión de riesgos, si se desarrolla un uso intensivo del bien para la obtención de ingresos, etc.

También es un aspecto esencial que gracias al sistema PPP se produce una transferencia de riesgos al sector privado, lo que le permite a la Administración delegar ese esfuerzo en otros y centrar el suyo en campos más necesarios. La gestión del riesgo es algo natural en el sector privado, porque si aquella es adecuada le asegura su pervivencia, y por tanto está más habituado a ello que el sector público. Existen riesgos genéricos y específicos. Nos centramos en los primeros, que son comunes a cualquier proyecto, y por ello más sencillo de prever desde el primer momento para una empresa experimentada. En el caso de una infraestructura por ejemplo, tenemos los riesgos de diseño y construcción (necesidades, plazos, calidad, coste…), y de operación (estándares de mantenimiento, interpretación de la disponibilidad, costes de explotación…). Los riesgos son identificados, cuantificados e incluidos en las previsiones económicas del proyecto, y su gestión asignada a la parte que los puede gestionar de manera más cualificada.